Zur Aktualität des Zentrale-Orte-Systems aus der Sicht von Wissenschaft, Kommunen und Landesplanung

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1 Zur Aktualität des Zentrale-Orte-Systems aus der Sicht von Wissenschaft, Kommunen und Landesplanung Hans H. Blotevogel Universität Wien, Institut für Geographie und Regionalforschung 19. Thüringer Regionalplanertagung am 24./25. September 2014 in Sonneberg 1

2 Zur Aktualität des Zentrale-Orte-Systems aus der Sicht von Wissenschaft, Kommunen und Landesplanung 1 Zentrale Orte einige Begriffsklärungen 2 Zentrale Orte in der Raumordnung der Länder State of the Art 3 Offene Fragen I: Zentraler Ort - Territorial- oder Funktionalprinzip? 4 Offene Fragen II: Welche Steuerungsaufträge? 5 Offene Fragen III: Welche Ausweisungskriterien? 6 Offene Fragen IV: Welche Stufung des Zentrale-Orte-Systems? 2

4 Einige begriffliche Klärungen vorweg: Wir müssen unterscheiden zwischen der - analytischen Zentrale-Orte-Theorie (ZOT) und dem - normativen Zentrale-Orte-Konzept (ZOK). ZOT = eine raumwirtschaftliche Theorie zur Beschreibung und Erklärung der räumlichen Anordnung tertiärwirtschaftlicher Aktivitäten und Städtesysteme. ZOK = ein Instrument ( Organisationsmittel ) der Raumordnungspolitik zur Verwirklichung bzw. Sicherung raumordnungspolitischer Normen (Leitvorstellung, Grundsätze, Ziele). Zentrale-Orte-System (ZOS) = konkretes Gefüge der Zentralen Orte und ihrer Bereiche in einer bestimmten Region, z.b. Thüringen Ein ZOS kann analytisch-deskriptiv oder normativ verstanden werden. 4

5 Grundprinzipien Bündelungsprinzip: Zentrale Einrichtungen sind räumlich konzentriert ( geclustert ). Begründung: Nutzung von Agglomerationsvorteilen Bereichsprinzip: Zentrale Orte besitzen räumlich abgrenzbare Verflechtungsbereiche. Begründung: Arbeitsteilung zwischen Zentrum und Umland Hierarchieprinzip: Zentrale Orte und ihre Bereiche sind funktional gestuft. Begründung: Zentrale Funktionen besitzen unterschiedliche Reichweiten und Tragfähigkeiten. Achtung: Hierarchie impliziert hier keine Kommandostruktur! 5

7 Das ZOK ist eine der wesentlichen Säulen der Raumordnung. Zentrale-Orte-Systeme sind Bestandteil aller Pläne und Programme der Landes- und Regionalplanung der Flächenländer. Die Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland (MKRO 2006) beziehen sich auf das ZOK, insb. bei der Sicherung der Daseinsvorsorge (Leitbild 2). Im ROG 2008 werden in den Grundsätzen die Konzentration der Siedlungsentwicklung und die Bündelung der sozialen Infrastruktur auf die Zentralen Orte normiert. Die MKRO hat in den letzten Jahren wiederholt die Bedeutung des ZOK für die Verwirklichung raumordnungspolitischer Ziele und Grundsätze hervorgehoben: 2008: Demographischer Wandel und Daseinsvorsorge vom 29. April 2008: Forderung einer situationsadäquaten Handhabung des Zentrale-Orte-Konzepts 2009: Demografischer Wandel und Daseinsvorsorge : MKRO zielt auf die Umsetzung ihres gemeinsam beschlossenen Leitbildes Daseinsvorsorge sichern 2013: Weiterentwicklung der Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland: ZOK ist wichtig zur Bewältigung regionaler Anpassungsprozesse bei der Infrastrukturversorgung: Konsequente Nutzung des ZOK zur Standortsteuerung öffentlicher Einrichtungen Überprüfung der Tragfähigkeit und Erreichbarkeit zentralörtlicher Einrichtungen der regionalen Daseinsvorsorge durch die Fachressorts mit den Raumordnungsbehörde Verständnis wecken in der Bevölkerung für Anpassungsmaßnahmen bei der Daseinsvorsorge 7

8 Bei den laufenden Novellierungen der Raumordnungspläne und -programme der Flächenländer hat das ZOK eine unverändert große Bedeutung. Dabei zeigt sich jedoch, dass das Verständnis zentraler Begriffe und wesentlicher Konzeptelemente immer weiter auseinander driftet. Allerdings konnte sich die MKRO bisher nicht zu einer einheitlichen Normierung des ZOK durchringen. Gutachten und Vorschläge der ARL und des BBSR können nicht mehr als Empfehlungen geben. Probleme der Heterogenisierung: Auffassungsunterschiede erschweren die Verständigung und beeinträchtigen die Effektivität der Steuerung Diffusität der Begriffe und Begründungen beeinträchtigen die Gerichtsfestigkeit der Raumordnungsziele 8

10 Nicht nur in der Wissenschaft, sondern auch in der Praxis zunehmend akzeptiert wird die Abkehr vom Territorialprinzip zugunsten des Funktionalprinzips (ZO als Cluster). Mit den kommunalen Neugliederungen auch in den neuen Bundesländern sind immer mehr großflächige Gemeinden entstanden. Wenn diesen Gemeinden eine zentralörtliche Funktion ohne standörtliche Differenzierung zugewiesen wird, geht die Steuerungsfähigkeit des ZOK weitgehend verloren. Es ist inzwischen raumordnerischer Mainstream, dass unter Zentralen Orten nicht ganze Gemeinden, sondern mur die zentralen Siedlungs- und Versorgungsbereiche verstanden werden. Soll (und darf) die Raumordnung (Regionalplanung) innergemeindliche Zentren bzw. zentrale Standortbereiche 10 festlegen?

11 Zentraler Ort als Gemeinde (Territorialprinzip) Zentrale Siedlungsund Versorgungsbereiche innerhalb der Gemeinden Räumliche Konzentration der zentralen Einrichtungen innerhalb der Gemeinden 11 Quelle der Tabelle: St. Greiving, persönl. Mitt.

13 Einzelhandel und private Dienste Soziale Infrastruktur: Bildung, Gesundheit, Kultur usw. Wohnen Öffentlicher Verkehr Steuerungsaufträge des ZOS Arbeitsmarkt Infrastruktur: Verkehr, Flächen usw. Wissensbasis Versorgungsfunktion Entwicklungsfunktion Siedlungskonzentration Urbanität, Freizeitwert 13

14 Steuerungsaufträge und Relevanz der Handlungsfelder unterscheiden sich je nach zentralörtlichen Stufen: Zentralörtliche Stufen Instrum entelle Bedeutung des ZOK zur räumlichen Steuerung in den w esentlichen Handlungsfeldern Siedlungsstruktur Gewerbliche Verkehr Versorgung Wirtschaft Metropolregionen Metropolen Oberzentren Mittelzentren Grundzentren 14

16 In der Regel werden in den Raumordnungsplänen und -programmen der Länder folgende Kriterien für die Ausweisung der Zentralen Orte zugrunde gelegt: Mindesttragfähigkeiten im Verflechtungsbereich GZ Ew., MZ: Ew., OZ: Ew. Empfehlung: GZ Ew., MZ Ew., OZ: Ew. Ausstattungskataloge gestuft nach GZ, MZ, OZ Status? Aufzählung beispielhafter Einrichtungen als Erläuterung oder als Grundsatz oder als Ziel? Erreichbarkeit mit ÖPNV bzw. MIV ÖPNV: GZ teilw. 30 Min., MZ Min., OZ Min. Wenn in besonderen Situationen (z.b. sehr dünne Besiedlung, Grenzlage) nicht alle Kriterien erfüllbar sind, können die Schwellenwerte auch unterschritten werden. Wichtig: Einstufungen der Zentralen Orte müssen nachvollziehbar begründet sein. Dabei können die normativen Ausweisungen vom Ist-Zustand begründet abweichen. Aber: Inflationäre Ausweisungen konterkarieren die Steuerungseffektivität des ZOS! 16

18 Die Dreistufigkeit mit GZ, MZ und OZ hat sich allgemein durchgesetzt. Sie wird teilweise durch Kleinzentren sowie Metropolen ergänzt. Tendenz bei Novellierungen: Abschaffung der Zwischenstufen und Sondertypen. Wer weist die ZOe aus? OZ und MZ: Landesplanung GZ: Landesplanung oder Regionalplanung Pro Regionalplanung: - Subsidiarität, - Kommunalnähe Pro Landesplanung: - Vermeidung inflationärer Ausweisungen - Relevanz/Bindungswirkung für Landespolitiken Kompromiss? 18 Quelle der Tabelle: St. Greiving, persönl. Mitt.

19 Fazit Das ZOK ist unverändert eine tragende Säule der Raumordnung (Landes- und Regionalplanung). Allerdings driftet die Praxis in den Ländern immer mehr auseinander. Auch um die Rechtssicherheit zu gewährleisten, ist eine moderate Vereinheitlichung dringlich, am besten auf der Grundlage einer Verständigung zwischen Bund und Ländern im Rahmen der MKRO. Die Vereinheitlichung sollte folgende Punkte umfassen: - Definition des Zentralen Ortes (Standortcluster statt Gemeindeterritorium) - Definition von Zentralität (öffentliche und private Infrastruktur, Handel, Verkehr, Arbeitsmarkt) - Aufgaben des ZOK: -- Gewährleistung der Daseinsvorsorge in zumutbarer Nähe inkl. ÖV sowie der Nahversorgung durch Handel und Dienstleistungen, -- Sicherung der polyzentralen, kompakten Siedlungsstruktur (verkehrs- und energiesparend), -- Sicherung lebendiger Stadt- und Ortszentren durch Regulierung des großflächigen Einzelhandels, -- räumliche Bündelung der Entwicklungspotenziale, insb. in ländlichen Räumen. - Stufung des zentralörtlichen Systems: GZ, MZ, OZ, Metropole -- Verzicht auf Zwischenstufen, -- Definition über Kataloge mit Mindestausstattungen (aber nur erläuternd!), -- Definition über Mindesttragfähigkeiten (z.b , , ) und Mindesterreichbarkeiten. Beispielkonzepte 19